会议现场

“两票制”时间轴

2016年4月6日，国务院常务会议审议深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务时，明确要求推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”。

2016年8月19日，全国卫生与健康大会也明确提出实施药品采购“两票制”改革。

2016年10月23日，在《中共中央办公厅 国务院办公厅转发<国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见>的通知》中，推广了福建等地公立医疗机构药品采购“两票制”的经验。

2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组召开第31次会议研究进一步改革完善药品生产流通使用政策，再次强调要完善药品、耗材、医疗器械采购机制，推行药品购销“两票制”改革。

官方解读

                    国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长 梁万年

1、“两票制”意义何在?

一是有利于规范流通秩序，提高流通效率，降低药品的虚高价格。

二是有利于加强药品监管，实现药品质量、价格的可追溯，保障群众的用药安全。

三是有利于净化流通环节，治理药品流通领域的乱象，依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。

四是有利于深化药品领域改革，助推企业的转型升级、做大做强，提高行业的集中度，促进医药产业健康发展，实现“三医联动”改革。

2、全国推开，定在2018年

《通知》明确，公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”，鼓励其他医疗机构推行“两票制”，综合医改试点省和公立医院改革试点城市的公立医疗机构要率先执行“两票制”，鼓励其他地区推行“两票制”，争取2018年在全国推开。

药品生产、流通企业销售药品应当按照发票管理的有关规定，开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

流通企业购进药品应主动向生产企业索要发票。

公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。

公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据，以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化的手段验证“两票制”。

3、加强监督检查，确保落地落实

各省(区、市)药品集中采购机构要加强药品集中采购工作监督管理，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送的资格，并列入药品采购不良记录。

卫生计生、中医药行政部门要加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，对索票(证)不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员的责任。

食品药品监督管理部门要将药品生产、流通企业实行“两票制”情况纳入对企业监督检查的范围，对涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。

税务部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，依法加大对偷逃税行为的稽查力度。

4、四种情况有特别规定

一是顺应现代药品企业发展趋势，对药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业所设立的仅销售本企业(集团)药品的全资或控股商业公司(全国仅限一家商业公司)，境外药品国内总代理(全国仅限一家国内总代理)可视同生产企业。对药品流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。

二是为保障基层药品的有效供应，规定药品流通企业为特别边远、交通不便的乡(镇)和村级医疗卫生机构配送药品时，允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票。

三是为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急(抢)救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理。

四是对麻醉药品和第一类精神药品流通经营，仍按国家现行规定执行。

福建省试点情况

                    福建省医保办处长 张煊华

福建省作为综合医改的试点省份，在全国首个推行了“两票制”。在2009年，在全省药品采购供应工作中坚持并认真执行“两票制”制度，明确药品采购由药品生产企业直接投标，绕开中间环节，实行统一采购、统一定价、统一配送。明确配送费控制标准，减少流通环节，挤掉药价虚高水分，有效打击药品流通的底价包销、过票洗钱等行为，有效控制药品的虚高价格。

1、主要做法

一，明确“两票制”的界定，遏制挂票、走票行为。

福建省明确药品采购采取招生产企业，实行统一配送的模式，让生产企业与流通企业的责任连带起来。

对“两票制”进行了界定，就是生产企业向配送企业开具的发票为第一票，配送企业向医疗机构开具的发票为第二票。明确第一票与第二票之间的配送费用的差价标准，实行进二验一的手段。通过相关主管部门的监管，遏制挂票走票现象，规范了药品流通行为。

二，提高药品配送集中度，降低配送费用。

通过全省公立医疗机构基本药物配送企业的遴选，公开遴选出11家基本药物配送企业作为该省基本药物的配送企业，规定各个采购片区配送企业不能超过10家，配送片区跟基金统筹层次是相适应。

福建省的基金都已经实行了四级统筹，就是说一个设区市一个采购片区。通过遴选采购企业，有效促进药品配送企业的兼并重组和整合，全省配送企业的数量由原来的200多家减少到目前的62家，提高了药品配送企业的集中度，降低了流通成本。

对于基本药物，取消分片配送模式，实行全省统一配送，实行全省统一配送以后，配送费用由原来的5%—8%降低为3%—5%，所以配送费用节省下来，意味着药价也降下来了。

三，制定严格的政策，遏制药品流通乱象。

福建省为了能够打好这一组合拳，新组建了福建省医保办。福建省医保办承担医疗保障相关政策的制定、医保基金的监督管理、医疗服务价格的谈判调整、药品耗材的联合采购配送和结算管理、定点医药机构管理、医疗行为的监督管理、医疗保障信息系统建设等职责。

医保办成立后，很快出台了两个文件，第一个是《关于进一步打击骗取医疗保障基金和侵害患者权益行为的通知》，不执行“两票制”，虚开增值税发票，进行过票、洗钱，生产的药品耗材通过代理商以底价包销、层层代理促销方式，由医药代表以回扣、财物等方式贿赂医保定点医疗机构、医务人员进行促销，贿赂医疗保障系统管理人员，不守诚信，无正当理由不按时供货等行为的，都记入“黑名单”。药品耗材配送企业如果不执行“两票制”，虚开增值税发票，帮助不法药商过票、洗钱，恶意配合药品耗材生产企业贿赂医务人员的，也记入“黑名单”。

此外，为了推进“两票制”的落实，出台第二个文件，就是实行全省的医保医师代码管理，专门建立了医保医师的代码库，从制度上规范医生不能乱开药、开贵药，不能收受回扣，为“两票制”的落实奠定基础。

目前，福建省正在着手改变采购规则，从招标采购改变为阳光采购。同时，还按照“四通用”的规则，即通用名称、通用剂型、通用规格、通用包装，重新编制医保目录和药品采购目录。实行以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购，目的就是为了促进“两票制”的进一步落实。

来源：米内网